À Bruxelles, l’idée d’une forme d’adhésion rapide mais limitée pour l’Ukraine circule de plus en plus ouvertement ces dernières semaines. Elle serait envisagée comme un élément d’un futur accord de paix avec la Russie. L’objectif serait d’offrir à Kiev une intégration accélérée à l’Union européenne (UE) (UE), conçue comme une garantie de sécurité et de stabilité économique pour l’après-guerre. Les éléments essentiels de l’adhésion – accès complet aux politiques communes, aux fonds et aux mécanismes décisionnels – ne deviendraient toutefois effectifs qu’ultérieurement, après de longues périodes de transition et sous réserve du respect des conditions requises.
La présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, ainsi que la commissaire à l’élargissement, Marta Kos, ont déjà confirmé de manière indirecte que Bruxelles réfléchissait à une forme d’offre spécifique pour l’Ukraine. Dans le même temps, l’un des projets de plan de paix attribués à Donald Trump évoque une adhésion ukrainienne dès le 1er janvier 2027. La nécessité de préparer l’UE à un nouvel élargissement se trouve ainsi étroitement liée à la volonté d’offrir à l’Ukraine une compensation tangible face à d’éventuelles concessions territoriales douloureuses dans les négociations avec Moscou.
Un tel scénario pourrait contribuer à faciliter un accord de paix, mais il ouvre aussi une série de questions majeures, tant pour les autres pays candidats que pour le fonctionnement même de l’Union. Les Européens sont conscients que Kiev ne pourrait accepter de compromis territoriaux que si l’adhésion à l’UE peut être présentée comme un résultat positif et concret. Une paix en Ukraine, assortie de garanties de sécurité solides, incluant les États-Unis, constitue un intérêt stratégique vital pour l’Union.
L’intégration de l’Ukraine doit être envisagée avec un regard nouveau. Il faut combler le fossé entre le temps nécessaire aux réformes et l’obligation de répondre à un moment historique.
Marta Kos estime qu’un accord de paix bouleverserait profondément la dynamique politique du continent et que l’Europe doit s’y préparer. « L’intégration de l’Ukraine doit être envisagée avec un regard nouveau. Il faut combler le fossé entre le temps nécessaire aux réformes et l’obligation de répondre à un moment historique », souligne-t-elle.
Reste que l’idée d’une adhésion « instantanée », même limitée, apparaît hautement incertaine sur le plan politique. Il ne s’agit pas seulement de l’opposition de la Hongrie de Viktor Orbán. Le chancelier allemand, Friedrich Merz, a rejeté catégoriquement l’hypothèse d’une adhésion de l’Ukraine en 2027, affirmant qu’elle était tout simplement irréaliste. « Ce n’est pas une question de solidarité, mais de respect des normes et des critères de Copenhague. Nous pouvons accompagner l’Ukraine progressivement vers l’adhésion, mais cela prendra des années », a-t-il déclaré.
L’hypothèse d’une adhésion provisoire, sans droit de vote, sans accès complet aux fonds agricoles et structurels ni à la pleine participation aux institutions européennes, serait-elle plus acceptable ? Une chose est certaine : un tel modèle serait sans précédent dans l’histoire de l’Union. La logique traditionnelle de l’élargissement serait inversée : un pays n’ayant ouvert aucun chapitre de négociation deviendrait membre par décision politique, avant de remplir, a posteriori, les conditions du plein statut.
Quid de la Serbie, la Géorgie ou la Turquie ?
Cette perspective alimente l’incertitude parmi les autres pays candidats. L’Ukraine serait-elle un cas sui generis ? Ou ce principe serait-il étendu à d’autres États ? Le Monténégro, presque arrivé au terme du processus selon les règles actuelles, pourrait-il se satisfaire d’une nouvelle forme d’adhésion allégée ? Podgorica réagit pour l’instant avec prudence, espérant atteindre, à l’horizon d’un ou deux ans, la porte du plein statut en tant que 28ᵉ État membre. Le premier ministre albanais, Edi Rama, a pour sa part laissé entendre qu’une limitation temporaire des droits de vote pourrait être acceptable. Marta Kos affirme, elle, que l’Union tiendra compte de la « situation spécifique » de chaque pays.
Si l’adhésion rapide mais limitée devenait la nouvelle norme, les portes pourraient-elles aussi s’ouvrir à des pays en stagnation, voire en recul démocratique, comme la Serbie, la Géorgie ou la Turquie ? Dans ce cas, l’ensemble des Balkans occidentaux pourrait, en théorie, se voir offrir une voie d’accès, comme l’a suggéré le président serbe Aleksandar Vučić à Ursula von der Leyen et à António Costa.
La question centrale demeure toutefois celle de la substance réelle de cette adhésion. Si l’accès au marché unique, aux fonds agricoles et de cohésion ainsi qu’aux institutions restait limité, l’Union créerait de facto deux catégories de membres, une première et une seconde ligue, pour une durée indéterminée. Le principe de progression fondée sur le mérite serait brouillé au moment même où les réformes effectives interviendraient… après l’adhésion.
Il est clair que les pays candidats des Balkans, s’ils atteignent un jour leur objectif, rejoindraient une Union très différente de celle qu’ils visaient au départ.
Dans le même temps, le débat sur une Europe à plusieurs vitesses connaît un nouvel élan sous l’effet de la guerre en Ukraine et des nouvelles réalités géopolitiques. L’ancien président du Conseil italien, Mario Draghi, estime que sans une intégration plus profonde dans certains domaines clés, l’Union risque de décrocher. Or, selon de nombreux observateurs, une telle intégration est difficilement compatible avec un fonctionnement à vingt-sept.
Le ministre allemand des Finances, Lars Klingbeil, plaide pour une Europe à deux vitesses afin de sortir de l’inertie décisionnelle. Six États aux économies les plus puissantes coopéreraient plus étroitement sur les grandes questions économiques. Le premier ministre belge, Bart De Wever, compare pour sa part l’intégration européenne à un oignon : au cœur, les États membres actuels approfondiraient leur intégration, tandis que de nouveaux pays s’ajouteraient sous forme de couches extérieures.
Il est clair que les pays candidats des Balkans, s’ils atteignent un jour leur objectif, rejoindraient une Union très différente de celle qu’ils visaient au départ. Au-delà de l’Ukraine, les enjeux sont considérables. L’Union européenne devra trouver un équilibre délicat : adapter ses règles à la réalité géopolitique sans vider de sa substance le processus d’élargissement ni l’idée même de l’adhésion.
