La Serbie a une nouvelle fois buté sur l’absence de consensus entre les États membres de l’Union européenne pour ouvrir le cluster 3 de ses négociations d’adhésion. Sous l’impulsion de la France, de l’Allemagne et de la Commission européenne, la question pourrait toutefois revenir rapidement à l’ordre du jour. Mais même en cas de feu vert dans les prochaines semaines ou à l’automne, cette décision ne constituerait probablement qu’une victoire symbolique pour Belgrade.
À en juger par les positions des États membres et de la Commission, la Serbie devra faire bien davantage pour rejoindre la dynamique qui porte aujourd’hui le Monténégro et l’Albanie vers une possible adhésion à l’Union européenne avant la fin de la décennie.
Le parcours européen de la Serbie a connu, en juillet, un nouvel épisode de déjà-vu. Offensive diplomatique à Bruxelles, tractations de dernière minute, suspens entretenu jusqu’au bout : un scénario déjà observé à plusieurs reprises ces dernières années et qui, une fois encore, n’a pas produit les résultats espérés. Les discussions entre ambassadeurs des États membres ont confirmé qu’après près de cinq années de blocage, le consensus nécessaire sur la Serbie demeure hors de portée.
La déconvenue est d’autant plus marquante qu’elle intervient au moment où d’autres pays candidats enregistrent des avancées historiques. Le 14 juillet, le Monténégro, l’Albanie, l’Ukraine et la Moldavie ont simultanément ouvert ou clôturé plusieurs chapitres de négociation, lors d’une journée qualifiée à Bruxelles de « super mardi » de la politique d’élargissement.
L’Allemagne rejoint le camp des partisans de l’ouverture
À Belgrade, la réaction s’est d’abord traduite par des attaques des tabloïds proches du pouvoir contre certains voisins, notamment la Croatie et la Bulgarie, accusées d’avoir bloqué le processus. Mais la retenue affichée par les responsables politiques serbes a également laissé entrevoir que l’espoir n’était pas totalement abandonné.
Lors du débat consacré à la Serbie, sept États membres se sont prononcés contre l’ouverture du cluster 3 : les Pays-Bas, la Belgique, la Suède, la Finlande, la Lituanie, l’Estonie et la Croatie. À l’inverse, une majorité d’États, parmi lesquels la France, l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne, ont soutenu cette initiative.
La principale évolution par rapport aux discussions précédentes réside précisément dans le changement de position de Berlin. L’Allemagne a rejoint le camp des partisans de l’ouverture, alors qu’elle soulignait jusqu’ici les insuffisances de la Serbie en matière d’État de droit, son faible alignement sur la politique étrangère de l’Union ainsi que l’absence de progrès concernant les responsabilités dans l’attaque de Banjska, au Kosovo.
Pierre Mirel et les Balkans : «l’élargissement a plus de sens que jamais»
Autre changement notable : la Commission européenne ne s’est plus limitée à son appréciation technique selon laquelle le cluster 3 est prêt à être ouvert. Elle a désormais développé une argumentation politique solide en faveur de cette décision.
Selon Bruxelles, la Serbie a, dans l’ensemble, respecté les engagements pris dans le « non-paper » présenté à la fin de l’année 2024 ainsi que les conditions fixées lors du récent sommet Union européenne–Balkans occidentaux à Tivat, notamment en ce qui concerne les lois sur la justice, la mise en œuvre des recommandations de l’ODIHR et certaines mesures liées à la liberté des médias.
Pour Jan Gert Koopman, directeur général chargé de l’élargissement à la Commission européenne, la situation en Serbie est loin d’être idéale, mais Belgrade a accompli les démarches précises qui avaient été définies comme condition préalable à l’ouverture du cluster 3. « Les progrès accomplis doivent être reconnus et l’Union européenne doit y répondre de manière réciproque par l’ouverture du cluster 3 », estime-t-il.
Vučić à Kiev pour faire bonne figure
Si cette ouverture devait finalement se concrétiser, la principale explication serait toutefois moins à chercher du côté des réformes que de la géopolitique. La visite du président serbe Aleksandar Vučić à Kiev cette semaine — la première depuis le début de la guerre en Ukraine — pourrait contribuer à cette dynamique.
En participant au sommet Ukraine–Europe du Sud-Est aux côtés d’Ursula von der Leyen et d’autres dirigeants européens, le chef de l’État serbe a cherché à apparaître comme un partenaire davantage ancré dans le camp européen. Un message néanmoins brouillé par sa décision de ne pas s’associer à la déclaration finale du sommet, dans laquelle les participants condamnaient l’agression illégale de la Russie contre l’Ukraine.
La France, l’Allemagne et d’autres partisans de l’ouverture du cluster 3 considèrent précisément qu’il convient de « donner une chance » à Belgrade afin de maintenir le pays sur sa trajectoire européenne et de l’éloigner progressivement de l’influence russe, mais aussi chinoise. Plusieurs sources diplomatiques à Bruxelles indiquent que cette approche repose notamment sur les assurances données par la Serbie quant à une augmentation sensible, d’ici à la fin de l’année, de son alignement sur la politique étrangère de l’Union — actuellement limité à 63 % — y compris à travers une forme de participation au régime de sanctions contre la Russie.
Ces États estiment qu’il serait contre-productif de continuer à bloquer ce qu’ils décrivent comme une étape essentiellement « technique ». Une telle stratégie risquerait d’isoler davantage la Serbie alors même que l’Albanie et le Monténégro progressent rapidement. Ils mettent en garde contre la formation d’une « zone grise » au cœur des Balkans occidentaux et aux portes de l’Union européenne.
À l’inverse, les Pays-Bas et les autres sceptiques considèrent que les mesures prises par Belgrade ne constituent pas une avancée substantielle en matière d’État de droit et qu’aucun signal convaincant ne démontre un choix géopolitique clair en faveur de l’Union européenne.
Si La Haye et ses alliés finissaient néanmoins par céder sous la pression de la majorité, l’ouverture du cluster 3 représenterait la première avancée concrète dans les négociations d’adhésion depuis près de cinq ans.
« Les réformes réalisées restent insuffisantes pour toute étape ultérieure après l’ouverture du cluster 3. Un travail considérable demeure à accomplir sur les critères liés à l’État de droit. »
Mais les positions défendues par la Commission européenne, y compris par plusieurs États membres favorables à l’ouverture du cluster 3, suggèrent qu’une telle décision ne constituerait qu’une victoire limitée pour Belgrade. Sans changement beaucoup plus profond dans l’approche des réformes, de l’État de droit et des standards démocratiques, les étapes suivantes du processus d’adhésion resteraient largement hors de portée.
« Les réformes réalisées restent insuffisantes pour toute étape ultérieure après l’ouverture du cluster 3. Un travail considérable demeure à accomplir sur les critères liés à l’État de droit, comme nous l’avons déjà souligné dans notre rapport de juin », a déclaré Jan Gert Koopman.
Le dernier rapport de la Commission européenne met en effet en évidence de graves insuffisances dans les domaines de la justice, de la liberté des médias et du fonctionnement démocratique. Par ailleurs, la Serbie figure parmi les pays les moins avancés de la région dans la mise en œuvre des réformes et dans l’absorption des financements du Plan de croissance, derrière le Monténégro, l’Albanie et la Macédoine du Nord. La Commission continue en effet de douter que Belgrade remplisse les conditions préalables liées à l’État de droit pour bénéficier de ces versements.
« Même si le cluster 3 est ouvert à la Serbie, celle-ci restera encore loin derrière un pays comme l’Albanie. Outre ce cluster, trois autres restent fermés. Dans plusieurs domaines, la Serbie n’a même pas encore satisfait aux conditions minimales permettant à la Commission de recommander leur ouverture », souligne Adi Ćerimagić, de l’Initiative européenne de stabilité (ESI).
Les années de blocage ont démontré combien il est difficile de parvenir à un consensus européen sur la Serbie, et cette réalité devrait persister même après une éventuelle ouverture du cluster 3.
Autrement dit, aucun traitement de faveur ni aucune voie rapide permettant à Belgrade de rattraper les pays les plus avancés du processus d’adhésion ne semblent aujourd’hui à l’ordre du jour.
L’ouverture du cluster 3 serait néanmoins présentée par les autorités serbes comme un succès politique majeur, notamment en raison de son utilité potentielle dans la perspective d’une prochaine campagne électorale.
Mais plusieurs diplomates à Bruxelles mettent en garde : à l’approche d’éventuelles élections anticipées, les États membres hésiteront de plus en plus à offrir à Belgrade un cadeau politique à forte valeur électorale.
