Presque chaque EXPO génère des controverses. Des terrains sont réaffectés, les budgets explosent, les gouvernements hôtes prennent des raccourcis pour respecter leurs échéances. Selon cette logique, les organisateurs de Belgrade pourraient prétendre ne faire que ce que Dubaï, Milan, Shanghai et tous les autres hôtes ont fait avant eux. La comparaison, examinée de près, dit le contraire. Ce qui se passe à Surčin, près de Belgrade, est un projet d’une nature totalement différente — un projet qui utilise les mécanismes légaux d’une démocratie parlementaire pour produire les résultats d’un État qui n’aurait aucun mécanisme à contourner.
Un site qui a grandi au-delà de sa propre définition
Le complexe EXPO de Belgrade a débuté en mars 2022 comme un plan d’aménagement du territoire pour le seul Stade National, couvrant environ 119 hectares. Une deuxième phase, adoptée par décret gouvernemental en février 2023, quatre mois avant que la Serbie n’ait même remporté sa candidature à l’EXPO, a étendu le plan à 167 hectares et y a intégré l’espace d’exposition de l’EXPO aux côtés du stade. Les phases suivantes ont porté l’emprise à environ 350 hectares, puis, lors d’une quatrième phase dont la période de consultation publique n’a duré que treize jours, à 813,6 hectares, englobant des terres s’étendant jusqu’à Novi Beograd et des parcelles appartenant à des propriétaires privés, y compris des terres passées de la privatisation de PKB en 2018 (17 000 hectares vendus à l’émiratie Al Dahra) à une société distincte, New International Investments, dont le président du conseil d’administration occupait précédemment le même poste chez Al Dahra.
L’exposition elle-même: halls, place centrale, promenade, occupe environ 25 hectares, soit le plafond fixé par le Bureau International des Expositions (BIE) pour une Exposition Spécialisée. Sur le papier, Belgrade est conforme. Les 788 hectares restants constituent formellement une « zone d’affectation spéciale » construite autour du Stade National, une distinction qui permet précisément aux organisateurs d’affirmer deux choses vraies à la fois: que l’EXPO respecte la taille légalement imposée, et que l’EXPO est devenue, dans les faits, le point d’ancrage d’une des plus vastes accaparements de terres de l’histoire récente de Belgrade.
Le site de 438 hectares de Dubaï était dimensionné pour ce qu’il était: une Exposition Universelle, une catégorie BIE différente et plus vaste (voir le tableau comparatif ci-dessous). Les sites de Milan et de Shanghai, également des Expositions Universelles, restaient dans une fourchette normale pour cette catégorie. Les 174 hectares d’Astana étaient inhabituellement vastes pour une Exposition Spécialisée, mais cet excédent a été absorbé dès le départ dans un projet unique, déclaré, de construction étatique d’une capitale. Belgrade est le seul hôte où l’emprise officielle d’une Exposition Spécialisée et son emprise réelle diffèrent d’un facteur supérieur à trente — et où cet écart a été produit par quatre redéfinitions administratives successives, dont la légalité même est aujourd’hui contestée par les organisations de la société civile.
Le foncier : de la privatisation au rachat
Les mécanismes de l’acquisition foncière aggravent le problème d’échelle. Des milliers d’hectares de la combinat agricole d’État PKB ont été privatisés en 2018, vendus à la société émiratie Al Dahra pour environ 4 700 euros l’hectare. Des parcelles issues de cette vente, désormais en partie entre les mains d’un véhicule d’investissement distinct, se trouvent à l’intérieur de l’emprise élargie de l’EXPO et du Stade National — des terres que l’État racquière aujourd’hui par expropriation, à des valeurs que l’administration fiscale a fixées à près de 500,000 euros l’hectare. C’est la requalification de ces terres, d’agricoles à constructibles, par une simple signature administrative, qui a permis cette inflation exubérante de la valeur.
À Dubaï, aucune transaction équivalente n’a eu lieu: son site était un désert appartenant à l’État, non aménagé, sans cycle de privatisation-rachat à générer. Les terres d’Astana étaient également publiques et non aménagées. Milan est le seul vrai précédent, où les procureurs ont poursuivi les transactions foncières et les ententes truquées comme des délits, en vertu de lois restées en vigueur durant toute la préparation de l’exposition.
La version belgradoise de la même aubaine n’a nécessité aucun procureur, car la loi générale serbe sur l’expropriation (« Zakon o eksproprijaciji », Sl. glasnik RS, n° 53/95, 23/2001, 20/2009, 55/2013, 106/2016) limite, en son article 20, les expropriations d’utilité publique à une liste fermée de catégories: éducation, santé, protection sociale, culture, gestion de l’eau, sport, énergie, transport et infrastructures collectives, défense, et logement social, ce qui exclut l’aménagement commercial et la construction résidentielle destinée à la vente. La lex specialis adoptée en 2023 (article 6) a permis au gouvernement de déclarer lui-même « d’utilité publique » les « ouvrages d’infrastructure en fonction » du projet EXPO, une définition suffisamment large pour englober les halls d’exposition, les hôtels et le complexe résidentiel construit pour être vendu à des particuliers — autant d’éléments qui n’auraient jamais répondu aux critères de la loi générale. C’est le même mécanisme qui avait servi pour le projet « Belgrade sur l’eau » en 2015, dont la propre loi spéciale répondait à un besoin identique: la loi ordinaire sur l’expropriation n’autorise pas la saisie de terrains privés pour construire un complexe commercial-résidentiel.
Terres agricoles et avertissements d’experts
Milan offre le parallèle le plus proche sur le plan environnemental, et la comparaison n’est flatteuse pour aucun des deux événements. L’EXPO de Milan portait le thème « Nourrir la planète, Énergie pour la vie » tandis que son site consommait environ 100 hectares de terres agricoles actives: une hypocrisie que les groupes environnementaux n’ont pas laissé passer en silence. L’emprise de Belgrade est plusieurs fois plus vaste, repose sur une nappe phréatique qui alimente environ 30 % de l’eau potable de la capitale, et le projet s’est poursuivi malgré un avertissement de l’Académie serbe des sciences et des arts (SANU) en février 2025, signalant un risque de dommage environnemental irréversible et qualifiant d’inacceptables les amendements à la loi spéciale. La critique environnementale concernant Dubaï portait sur un registre tout à fait différent: le coût carbone et hydrique de la construction d’une ville climatisée en plein désert, tandis que les sites d’Astana et de Shanghai étaient respectivement une steppe non aménagée et une ancienne zone industrielle, sans perte agricole comparable.
L’exception légale
C’est ici que le cas de Belgrade se distingue véritablement. Sa lex specialis, adoptée en 2023 et amendée à plusieurs reprises, suspend la loi sur les marchés publics pour les contrats liés à l’EXPO, simplifie ou diffère les études d’impact environnemental, la construction et les permis de sécurité, et permet à une commission technique, nommée par l’investisseur du projet — l’État lui-même, plutôt que par des inspecteurs indépendants, de certifier que les bâtiments sont aptes à l’usage.
Dubaï et Astana n’ont jamais eu besoin d’un instrument équivalent : dans des systèmes fondés sur le décret royal ou le parti unique, il n’existe d’emblée aucune loi sur les marchés publics ni aucun contrôle judiciaire à suspendre. Shanghai présente un cas similaire, où le contrôle absolu de l’État sur les terres et les contrats rend toute loi « spéciale » inutile, la loi ordinaire autorisant déjà presque tout ce que l’État envisage. Milan constitue la véritable exception sur cet axe, et c’est aussi ce qui rend le choix de Belgrade controversé: l’Italie a utilisé des décrets accélérés pour hâter les préparatifs de l’EXPO, mais n’a jamais suspendu le pouvoir de la justice d’enquêter, de poursuivre et de condamner. C’est précisément ce que la loi spéciale de Belgrade place hors de portée: la reddition de comptes.
Le contrôle public
L’EXPO de Milan a suscité des protestations soutenues, une presse d’opposition active, et une société civile capable de porter les scandales sur la place publique, même lorsqu’elle ne pouvait pas arrêter le projet. À l’inverse, qu’un pays candidat à l’UE, hôte d’une EXPO en 2027, ressemble de moins en moins à Milan sur ce point, et de plus en plus aux hôtes non démocratiques de cette comparaison, constitue l’anomalie structurelle qui revient tout au long de cette analyse: des fenêtres de consultation publique écourtées, voire purement suspendues, et une prise de décision concentrée dans une société à vocation spéciale, responsable uniquement devant le gouvernement qui l’a créée.
Une question de sécurité que personne ne peut répondre
La même exception légale qui supprime les marchés compétitifs supprime aussi le régime d’inspection indépendante qui, normalement, permettrait de détecter un défaut structurel avant qu’il ne cause un dommage. La Serbie a déjà vu ce que produit cette combinaison. Le 1er novembre 2024, dans une gare ferroviaire récemment rénovée à Novi Sad, un auvent de béton s’est effondré sur le quai, tuant seize personnes. La rénovation avait impliqué des entreprises publiques chinoises et un circuit de passation de marchés qui, selon les propres déclarations du gouvernement et les enquêtes ultérieures, a contourné le type de contrôle de sécurité indépendant exigé par le droit ordinaire de la construction. Plus de dix-neuf mois plus tard, l’enquête pénale sur la catastrophe demeure ouverte et non résolue, et personne n’a été condamné.
L’EXPO 2027 est construite selon la même logique, à une échelle bien plus vaste, avec la même catégorie d’entreprise publique chinoise responsable de sa structure la plus importante, le Stade National, et en vertu d’une loi expressément conçue pour différer ou simplifier les inspections mêmes qui auraient pu détecter le défaut de Novi Sad avant qu’il ne devienne mortel. Cela soulève une question: qui certifie de manière indépendante que les structures destinées à accueillir des millions de visiteurs de l’EXPO, ainsi que les appartements vendus par la suite à des particuliers dans le complexe résidentiel construit à leurs côtés, ne s’effondreront pas de la même manière, si la commission habilitée à en juger ne répond qu’à l’investisseur qui les a construites ?
La planification de l’héritage
Le District 2020 de Dubaï a été conçu, financé et commercialisé comme un actif post-EXPO des années avant l’ouverture des portes, avec des locataires phares signés par avance. Le site d’Astana est devenu, par conception, le Centre financier international d’Astana. Le plan d’héritage de Milan, un parc scientifique et d’innovation, existe mais s’est développé plus lentement que promis. Yeosu est l’exemple-type de l’échec réalisé dans cette comparaison: un aquarium sous-utilisé et une série de pavillons en difficulté dans une petite ville côtière, accumulant des déficits depuis des années.
Le plan d’héritage propre à Belgrade repose sur la reconversion de certaines structures en écoles et la transformation du complexe résidentiel en logements, mais la même loi spéciale qui a permis la construction du site autorise également la vente des appartements construits pour l’EXPO à des acheteurs privés, à des conditions commerciales, après l’événement, une clause qui s’accorde mal avec toute prétention à un héritage avant tout public. La planification de l’héritage s’est aussi enrichie d’un ajout propre à Belgrade dans le répertoire des EXPO: un delphinarium, annoncé pour une construction à l’intérieur même du complexe EXPO, aux côtés d’un aquarium distinct prévu à environ quinze kilomètres, dans le parc Ušće. Les deux projets ont suscité une opposition soutenue des organisations de protection animale, qui rappellent que la propre loi serbe sur le bien-être animal interdit la détention d’animaux sauvages à des fins d’exposition, et que les delphinariums ferment partout en Europe pour des raisons de bien-être animal, alors même que Belgrade prévoit d’en construire un. Des manifestations étudiantes contre l’aquarium ont bloqué un boulevard central de Belgrade en février 2026, avec des arrestations ; le delphinarium a suscité des pétitions formelles de plus d’une douzaine d’organisations serbes de protection animale.
Un hybride sans précédent
Shanghai, Astana et Dubaï ont été construites selon un modèle autoritaire: exécution descendante et contrôle public faible ou inexistant. Milan et Yeosu représentent un modèle démocratique: imparfait, parfois corrompu, mais mené à ciel ouvert, avec des procureurs, des journalistes et des manifestants capables de faire leur travail tout au long du processus. Osaka 2025 appartient à cette même famille démocratique, mise à jour: de véritables dépassements de coûts, un véritable scepticisme public, un sondage de 2024 a révélé que 86 % des personnes interrogées s’opposaient à l’usage de fonds publics pour ce projet, mais absorbés entièrement par des révisions budgétaires ordinaires et une presse libre, sans loi spéciale ni exception légale.
L’EXPO de Belgrade ne correspond à aucun des deux modèles. Elle utilise les instruments d’une démocratie parlementaire — une loi, débattue et adoptée par une assemblée élue, pour fabriquer le résultat d’un État qui n’aurait jamais eu ces garde-fous au départ: des contrats sans concurrence, une construction sans certification indépendante, des transactions foncières sans contrôle, un site dont les frontières se déplacent chaque fois qu’il faut plus d’espace. Elle emprunte aux pires exemples du monde entier : la controverse foncière et agricole de Milan, le mépris de Shanghai pour les déplacements et le contrôle, l’échec d’héritage qui se profile à Yeosu et y ajoute ses propres contributions: un delphinarium contraire à la propre loi serbe sur le bien-être animal, un aquarium combattu dans la rue le tout relié par une innovation juridique qu’aucun des autres n’a nécessitée: une loi spéciale dont l’objet explicite est de légaliser l’ensemble.
Mesurée par rapport aux expositions tenues au cours des seize dernières années, Belgrade n’est pas la plus chère en termes absolus (Shanghai et Dubaï ont dépensé davantage), bien qu’avec 17,8 milliards d’euros, elle soit l’Exposition Spécialisée la plus chère jamais enregistrée. Elle n’est pas non plus la plus vaste en portée totale (le programme de réaménagement urbain plus large de Shanghai la dépasse largement), bien que les 813,6 hectares directement absorbés par le projet EXPO et le Stade National dépassent déjà le site officiel de 528 hectares de l’EXPO de Shanghai. Elle n’est même pas le premier hôte confronté à des allégations crédibles de corruption. Ce qui la distingue, c’est que ses excès n’ont pas été mis au jour malgré le cadre légal, comme à Milan, ni absorbés par un système dépourvu de cadre légal dès le départ, comme à Dubaï, Astana et Shanghai. Ils ont été autorisés par une loi, conçue sur mesure pour le projet, et votée par un parlement encore nominalement responsable devant le public qu’il a, dans les faits, réussi à exclure.
Lex specialis, lex generalis, et la question à laquelle Belgrade ne répondra pas
L’EXPO de Belgrade avait déjà suscité des critiques internationales formelles avant que les Nations unies ne s’en mêlent. Le 22 octobre 2025, le Parlement européen a adopté une résolution sur la polarisation et la répression accrue en Serbie, un an après la tragédie de Novi Sad (2025/2917(RSP)), par 457 voix contre 103 et 72 abstentions. Parmi ses points opérationnels, la résolution appelait tous les pays participant à l’EXPO 2027 à « prendre en compte les graves préoccupations et les preuves de corruption généralisée liée aux autorités au pouvoir, ainsi que le défaut signalé de conformité aux normes de construction de base et aux exigences légales dans l’organisation et la construction de l’exposition ». Il s’agissait du premier acte formel d’un organisme international à inscrire au dossier l’architecture juridique de l’EXPO comme un sujet de préoccupation lié à la corruption.
Huit mois plus tard, en juin 2026, un groupe de travail du Conseil des droits de l’homme des Nations unies est allé plus loin, parvenant indépendamment à presque exactement la conclusion que ce texte tente d’établir : que l’EXPO de Belgrade constitue un problème de gouvernance en raison de l’architecture juridique construite autour d’elle. Après avoir examiné des contrats d’une valeur allant jusqu’à 1 milliard d’euros attribués sans mise en concurrence, et environ 330 millions d’euros d’appels d’offres n’ayant reçu qu’une seule offre valable dans 86% des cas, le groupe de travail a conclu que le cadre légal spécial avait supprimé les garde-fous destinés à protéger les fonds publics, l’environnement et les travailleurs, et qu’aucun mécanisme de contrôle indépendant n’existait pour l’allocation ou l’usage des fonds publics liés à l’EXPO. Le rapport des Nations unies recommande formellement à la Serbie de retirer ou de modifier le cadre légal spécial et de rétablir les normes ordinaires de transparence et de contrôle pour les marchés publics, l’urbanisme et la construction (A/HRC/62/36/Add.1, par. 16–17, 77, 119(i)).
Cette recommandation donne une portée plus aiguî à la question de théorie juridique qui se cache derrière les six critères ci-dessus. Une lex specialis, loi spéciale régissant un cas précis, est un instrument législatif ordinaire et légitime, présent dans toute la tradition juridique de l’UE que la Serbie tente officiellement de rejoindre. Ce qui rend la version belgradoise inhabituelle n’est pas son existence, mais ce qu’elle sert à écarter: non pas une règle technique mineure, mais l’ensemble du cadre général (la lex generalis) des marchés publics compétitifs, de la sécurité de la construction et de l’examen environnemental, sur lequel un État fonctionnel s’appuie pour protéger ses citoyens et prévenir le type de catastrophe vécu à Novi Sad.
Sur le plan intérieur, la même question juridique est aujourd’hui pendante devant la Cour constitutionnelle serbe elle-même. Transparency Serbia a contesté l’article 14 de la lex specialis: la disposition qui permet au gouvernement de réglementer par décret les procédures de marchés publics liées à l’EXPO, en faisant valoir qu’elle est incohérente sur le plan constitutionnel, car il n’est pas juridiquement possible de « réglementer plus précisément » une procédure que la loi sous-jacente ne réglemente pas du tout, et que le pouvoir du gouvernement d’émettre un tel décret excède donc les pouvoirs que la Constitution lui accorde réellement. Le recours demeure en attente d’un jugement, tandis que les procédures de marchés publics qu’il conteste continuent de s’appliquer. Une résolution politique européenne, une recommandation technique des Nations unies, et un recours constitutionnel interne testent désormais la même question depuis trois directions différentes, et Belgrade officielle n’a répondu à aucune d’entre elles.
Le schéma se vérifie même lorsque la loi générale s’applique nominalement encore. Lorsque l’inspection du travail serbe elle-même s’est rendue sur le site de l’EXPO, elle a trouvé cinquante-six travailleurs turcs et chinois sans permis de travail, ouvert dix-sept procédures pour infraction, et émis trois ordres d’arrêt des travaux. Elle a également déposé des plaintes pénales contre l’entreprise de construction Antares et contre la succursale belgradoise de Power China — des plaintes qui, près d’un an plus tard, demeurent sans suite, en partie parce qu’une succursale étrangère, contrairement à une société constituée localement, ne possède pas la personnalité juridique distincte qu’exige la loi serbe sur les infractions pour engager des poursuites. L’entreprise responsable de la construction du Stade National est ainsi, par la structure même de sa présence locale, largement à l’abri du seul mécanisme de contrôle qui ait effectivement agi.
L’EXPO n’est pas le seul endroit où cette méthode a été employée. La gare de Prokop, à Belgrade, fonctionne depuis 2023 sans permis d’exploitation et sans respecter les exigences de sécurité incendie, malgré les avertissements d’ingénieurs concernant des fissures structurelles et des poutres de quai sous-armées. Un tronçon de l’autoroute Pakovraće–Požega a été ouvert sans permis d’exploitation ni inspection technique, en vertu d’un décret gouvernemental que les critiques accusent de suspendre le règlement exigeant des services d’urgence permanents dans les tunnels. Six gares de la ligne ferroviaire Belgrade–Subotica n’ont aucun permis d’exploitation, la gare de Subotica étant qualifiée d’« insatisfaisante » dans le propre registre d’inspection du ministère de la Construction. Tous ces travaux, comme le stade de l’EXPO, ont été attribués à des entreprises publiques chinoises par négociation directe interétatique, sans appel d’offres.
Cela soulève une question à la fois éthique et juridique: est-il légitime d’utiliser un mécanisme de loi spéciale pour acquérir et requalifier des terres au bénéfice d’un petit nombre d’investisseurs, tout en présentant le spectacle qui en résulte comme un récit de renaissance nationale, pour un gouvernement qui a passé plus de dix-neuf mois à refuser de répondre de seize morts causées par le même schéma de construction non supervisée, opaque, confiée à des entreprises chinoises?
Le gouvernement serbe est en confrontation ouverte et soutenue avec une grande partie de ses propres citoyens depuis l’effondrement de l’auvent de la gare de Novi Sad, sans qu’aucune responsabilité n’ait été établie pour la catastrophe qui l’a déclenchée. L’EXPO 2027 de Belgrade se construit, structurellement et juridiquement, sur les mêmes fondations, désormais assortie d’une résolution du Parlement européen, d’un rapport des Nations unies et d’un recours constitutionnel en attente. Le bilan comparatif réuni ici ne peut pas répondre à la question de savoir si le Stade National, le complexe résidentiel ou le reste du site de 813,6 hectares sont structurellement sûrs. Ce qu’il peut montrer, c’est que la loi a été délibérément rédigée de sorte qu’aucune autorité indépendante ne soit tenue de répondre à cette question avant que le public ne soit invité à entrer — que ce soit comme visiteur pendant les trois mois de l’exposition, ou comme acheteur d’un appartement dans la zone de l’EXPO une fois celle-ci terminée.
Dépenses et bénéfices: ce que l’histoire nous enseigne
Aucun gouvernement n’a réellement répondu à la question de savoir si ces mégaprojets bénéficient réellement aux populations qui y vivent.
L’examen de la littérature de recherche académique, plutôt que des présentations chatoyantes des gouvernements, pointe généralement vers des dépassements de dépenses et une sous-performance pour les communautés hôtes, avec une répartition inégale des bénéfices, quoique pas toujours. L’étude d’Oxford sur les Jeux olympiques de Bent Flyvbjerg a montré que chaque édition des Jeux olympiques jamais organisée a dépassé son budget, un taux d’échec de 100 % qu’aucune autre catégorie de mégaprojet ne partage, et une littérature parallèle en économie a abouti à un consensus durable contre les subventions publiques aux méga-événements en général. Les économistes définissent un véritable « éléphant blanc » comme un projet dont le coût social dépasse le bénéfice social, mais qui est construit néanmoins parce qu’il redistribue de l’argent à des entrepreneurs et des propriétaires fonciers politiquement connectés, même lorsque le bénéfice public est négatif. Toutefois, les Jeux olympiques de Barcelone en 1992 et l’EXPO de Lisbonne en 1998 sont réellement cités comme des cas où une planification intégrée a transformé un événement temporaire en infrastructure civique durable, à l’image du centre financier issu de la reconversion du site d’Astana, évoqué plus haut. Ce qui distingue ces cas est l’existence d’un plan post-événement crédible, financé et vérifiable de manière indépendante, exactement ce qui manque, de manière flagrante, à la planification de l’héritage de Belgrade.
Le cas de Belgrade n’a pas besoin d’être exagéré pour paraître mauvais selon ce critère. Comparé aux 17,8 milliards d’euros de l’EXPO, le budget total de la culture de la Serbie pour 2025, environ 152 millions d’euros (0,67 % des dépenses publiques totales), donne un rapport de près de 117 contre 1. Autrement dit: le budget annuel complet de la culture en Serbie, au niveau actuel, pourrait fonctionner pendant environ 117 ans avec ce que l’État dépense pour une seule exposition de trois mois. Chacun des autres hôtes de cette comparaison a fini par voir sa propre version de ce calcul vérifiée par une instance indépendante: un tribunal, un auditeur, ou une presse libre, avant que la facture ne soit présentée. La lex specialis qui a permis de construire l’EXPO 2027 de Belgrade a été rédigée délibérément pour que personne n’ait à le faire.
