« On aida le père Ganju à se débarrasser de sa houppelande agaréenne,
il jeta sur ses épaules une pèlerine belge, et tout le monde se dit que le père Ganju
était devenu un véritable Européen ».
Aleko Konstantinov, Le père Ganju s’en alla visiter l’Europe
Introduction
Ce n’est pas un hasard si ce billet commence par une citation extraite du Père Ganju [1]. Le père Ganjo n’évolue pas toujours. Parfois, c’est l’inverse : les choses se détériorent avec le temps. À certains égards, la façon de penser paneuropéenne est plus opprimée aujourd’hui qu’elle ne l’était il y a un siècle, malgré les avancées incontestables à d’autres égards. En ce qui concerne l’ingérence étrangère dans la politique nationale, paradoxalement, au sein de la principauté de Bulgarie, la société examine cette question à travers un prisme beaucoup plus paneuropéen et universel qu’elle ne le fait de nos jours. Au lieu de se débarrasser de sa houppelande agaréenne et de jeter sur ses épaules une pèlerine belge, le père Ganjo fait en l’occurrence l’inverse : il se débarrasse de sa pèlerine belge et jette sur ses épaules une houppelande qui n’est même pas « agaréenne ». Il n’est guère aisé de qualifier celle-ci.
La double nationalité en tant que phénomène politique et social s’est muée en une dynamique complexe entre le nationalisme et le cosmopolitisme. Ce processus sui generis de « remplacement de houppelandes » reflète les attitudes collectives envers l’État-nation et l’identité. À une époque de changements politiques dynamiques, la double nationalité devient révélatrice de l’attitude envers les influences extérieures, les alliances (unions) et les peurs collectives. Tout comme, par le passé, l’appartenance à d’autres États était perçue comme un symbole d’ouverture et de modernité, sans rendre illégitime au sein de la principauté de Bulgarie un politicien étranger tel que Konstantin Jireček, ladite appartenance fait naître de nos jours, au contraire, une suspicion et des accusations de déloyauté. Sans appliquer de critère concret de la loyauté, car celle-ci peut être tout aussi absente chez une personne sédentarisée et ne possédant qu’une seule nationalité. Or, le regard rétrospectif nous montre à quel point cette question aura été fluctuante au cours des années, en passant par l’exaltation du cosmopolitisme et de la mobilité, tout comme par l’idéalisation du fait purement national, sans mélanges, et de la sédentarisation. La posture contemporaine est incompatible avec la règle selon laquelle « le droit national d’une personne avec deux nationalités ou davantage, dont l’une est la nationalité bulgare, est le droit bulgare » [2]. Cette règle est analogue un peu partout. La patrie peut-elle être différente en fonction de l’applicabilité du droit public ou du droit privé ? En quoi un compatriote qui possède également une autre nationalité est-il différent ou plus suspect qu’un compatriote qui n’en possède qu’une ? Le droit national ne change pas du fait que certaines personnes n’en ont pas qu’un. En effet, certaines personnes ont plusieurs patries. En quoi cela fait-il d’eux des citoyens suspects ? Bien au contraire, ils sont de ceux qui s’efforcent de se conformer concomitamment à plusieurs législations nationales.
Exposé du problème
L’attitude contemporaine à l’égard de la double nationalité est étrangère à la tradition constitutionnelle bulgare dans son ensemble, tout comme au droit constitutionnel comparé contemporain. La façon de penser rétrograde d’aujourd’hui est complètement détachée de la tradition, du passé et des racines bulgares. Commençons par l’Histoire avant d’examiner certains éléments de droit comparé, puis la dernière réforme constitutionnelle bulgare tant en lien avec la double nationalité qu’en lien avec la figure juridique des gouvernements d’affaires courantes.
La double nationalité et l’Histoire constitutionnelle bulgare
I. Sous l’empire de la Constitution de 1879, dite de Tărnovo
Selon le commentaire de la loi sur la nationalité bulgare publié en 1941, « en vertu de l’article 3 de la convention sur la naturalisation conclue entre la Bulgarie et les États-Unis, les sujets bulgares qui ont été naturalisés aux États-Unis et les citoyens des États-Unis qui ont été naturalisés bulgares, mais qui sont retournés et se sont établis dans leur précédente patrie, perdent le bénéfice de leur nouvelle nationalité et redeviennent respectivement des sujets bulgares et des citoyens des États-Unis » [3]. Cela montre une certaine souplesse d’approche, qui s’explique par le fait les sujets bulgares ne pouvaient pas être en même temps sujets ou citoyens d’un autre État [4].
Il est beaucoup plus intéressant de relever qu’en vertu de la Constitution de Tărnovo, la nationalité bulgare n’est pas requise pour l’exercice d’un mandat ministériel. Examinons les différentes dispositions qui appellent cette conclusion. En vertu de l’article 86 de la Constitution de Tărnovo, « l’Assemblée Nationale ordinaire est composée de représentants élus au suffrage direct, à raison d’un député pour dix mille personnes des deux sexes ». Sont des électeurs « tous les citoyens bulgares âgés de plus de 21 ans qui jouissent de leurs droits civils et politiques ». Sont cependant éligibles l’ensemble des citoyens buglares qui jouissent de leurs droits civils et politiques, sont âgés de plus de 30 ans et ne sont pas illetrés. Il en ressort que seuls les citoyens bulgares âgés de plus de 30 ans peuvent être élus députés.
En ce qui concerne la nationalité du prince, puis du roi, la Constitution n’exige pas qu’il soit bulgare ! La seule exigence le concernant est relative à la « religion dominante » : « La religion dominante de la principauté de Bulgarie est la religion chrétienne orthodoxe d’Orient » (article 37). Le prince de Bulgarie et ses descendants ne peuvent professer d’autre religion que la religion orthodoxe orientale. Seul le premier Prince élu est seul autorisé à conserver sa religion, s’il appartient à un culte différent (article 38). En vertu de l’article 28, le prince Ferdinand est catholique, tandis que son fils Boris est orthodoxe. Le prince est prince bulgare du simple fait qu’il est prince de Bulgarie. Le chef de l’État bulgare n’était pas bulgare non seulement de naissance, mais une naturalisation n’était pas non plus nécessaire. La nationalité bulgare était alors requise pour exercer le droit de vote, mais non pas pour pouvoir exercer le pouvoir exécutif.
Ainsi, par le passé, le chef de l’État n’avait pas à être bulgare même quand il était né en Bulgarie ! Le roi Boris possédait la nationalité bulgare, mais en vertu de la Constitution, ce n’était pas indispensable.
La sédentarisation du prince n’était pas non plus requise avant son élection, mais seulement après celle-ci : « Le Prince est tenu de résider en permanence sur le sol national. S’il en sort pour un certain temps, il désigne un lieutenant général dont les droits et les devoirs sont fixés par une loi spéciale pour toute la durée de son absence. Une proclamation du Prince fait connaître au pays son départ et désigne le lieutenant général.
L’héritier du trône est également tenu de résider sur le sol national et ne peut changer sa résidence qu’avec l’autorisation du Prince » (Articles 19 et 20)
Si, en vertu de la Constitution de Tărnovo, la double nationalité n’est pas admise, la nationalité bulgare n’est pas non plus exigée pour exercer un mandat exécutif.
Sont ainsi premiers ministres et ministres sans avoir la nationalité bulgare :
- Johan Casimir Ehrnrooth (1881)
- Leonid Nikolaïevitch Sobolev (1882-1883)
- Georgi Dimitrov (1946-1949), déchu de la nationalité bulgare
- Konstantin Jireček (1881-1882), ministre de l’Éducation nationale, ressortissant tchèque.
II. Sous l’empire de la Constitution de la République populaire de Bulgarie
L’article 3 de la Constitution de la République Populaire de Bulgarie de 1947 dispose : « Sont des électeurs et sont éligibles tous les citoyens de la République populaire de Bulgarie âgés de dix-huit ans, sans distinction de sexe, d’ethnie, de race, de confession, d’occupation, de situation professionnelle et de fortune, à l’exception des personnes placées sous tutelle et des personnes privées de leurs droits civils et politiques [la disposition en italiques est abandonnée dans la Constitution suivante] ».
L’article 6, paragraphe 3, de la deuxième Constitution de la République populaire de Bulgarie de 1990 dispose : « Sont des électeurs et sont éligibles tous les citoyens de la République populaire de Bulgarie âgés de dix-huit ans, sans distinction de sexe, d’ethnie, de race, de confession, d’occupation, de situation professionnelle et de fortune, à l’exception des personnes placées sous tutelle ».
Rien de plus n’est dit concernant la double nationalité en relation avec l’exercice de mandats politiques, et la nationalité bulgare n’est pas expressément exigée pour l’exercice du pouvoir exécutif.
III. En droit comparé
Lorsqu’elle est admise, la double nationalité n’est nulle part un obstacle pour élire un député ou un Président, ni pour nommer un ministre. Ainsi, au Luxembourg, l’ex-Premier ministre Xavier Bettel a la double nationalité. Manuel Vall, ex-Premier ministre français, a la double nationalité. La présidente géorgienne Salomé Zourabichvili a la double nationalité.
Bien entendu, il y a aussi des pays qui ne tolèrent pas la double nationalité. Mais lorsque celle-ci est autorisée, le citoyen qui a deux nationalités est un citoyen à part entière à tous égards, excepté en Bulgarie.
IV. Sous l’empire de la Constitution actuelle
L’article 65, paragraphe 1, de la Constitution actuellement en vigueur dispose depuis 2023 : « Peut être élu député tout citoyen bulgare qui ne possède pas d’autre nationalité, qui a plus de 21 ans, qui n’est pas placé sous tutelle et qui n’est pas en train de purger une peine privative de liberté. Peut être élu député tout citoyen bulgare qui possède également une autre nationalité lorsqu’il a résidé au pays au cours des dix-huit derniers mois ».
Même si elle résulte d’un compromis politique en vue de corriger l’attitude envers les binationaux, la nouvelle disposition introduit une exigence de sédentarisation concernant les binationaux, mais non en ce qui concerne les mononationaux. C’est tout, sauf logique, car de nombreux Bulgares mononationaux n’ont plus beaucoup d’attaches avec leur patrie, excepté lorsqu’ils renouvellent leurs documents d’identité, tout comme il existe des Bulgares binationaux qui ont beaucoup d’attaches avec la Bulgarie même s’ils n’ont pas résidé aux pays au cours des derniers dix-huit mois. Pourquoi les uns peuvent-ils être élus députés, mais pas les autres ?
En vertu de l’article 110 de la Constitution bulgare en vigueur, tel qu’il résulte de la réforme de 2023, confirmée par Cour constitutionnelle en 2024, peuvent être membres du Conseil des ministres uniquement les citoyens bulgares qui remplissent les conditions d’éligibilité des députés. Cela inclut à la fois les mononationaux et les binationaux sédentarisés avant leur élection. Il est logique de se demander pourquoi il n’y a pas d’exigence de sédentarisation en ce qui concerne les ministres mononationaux avant leur élection ? Supposer que les citoyens bulgares mononationaux sont en principe sédentarisés ne correspond pas à la réalité.
L’article 93, paragraphe 2 de la Constitution bulgare actuellement en vigueur dispose depuis 2023 : « Peut être élu Président tout citoyen bulgare de naissance âgé d’au moins quarante ans qui ne possède pas d’autre nationalité, n’est pas placé sous tutelle, n’est pas en train de purger une peine privative de liberté et a résidé au pays au cours des cinq dernières années ».
Ici, on voit que le tropisme bulgare contemporain de la sédentarisation maximale et de la pureté dans le représentation politique, qui a la peau dure, a résisté au dernier élan réformateur. L’absence d’une autre nationalité demeure un prérequis incontournable pour être un Président convenable. La Cour constitutionnelle justifie ce tropisme par l’affirmation selon laquelle « la nationalité étrangère n’est pas une qualité extrinsèque qui aurait été imposée au citoyen bulgare. Lorsque celui-ci souhaite participer à l’exercice du pouvoir en République de Bulgarie, il lui est loisible de répudier sa nationalité étrangère, pour ne conserver que la bulgare » (Décision de la Cour constitutionnelle n° 15 de 1995). Or, dans toute une série de pays, pareille répudiation n’est pas possible ! Cette affirmation de la Cour constitutionnelle manque quelque peu de professionnalisme en l’absence de références concrètes, que ce soit à l’Histoire constitutionnelle bulgare ou à la pratique internationale.
Dans la jurisprudence plus récente, six membres de la Cour constitutionnelle sur douze estime qu’« en cas de binationalité des personnes occupant de hautes fonctions étatiques, l’exercice de prérogatives définies par la Constitution fait naître un risque pour la protection de l’unité et de la sécurité nationales, tout comme pour les intérêts de la souveraineté nationale bulgare » (Décision de la Cour constitutionnelle n° 13 pour 2024, pp 49-50). La Cour constitutionnelle n’explique pas pourquoi la Bulgarie a accepté qu’un Finlandais sujet russe (Ehrnrooth) et un Russe (Sobolev) aient pu prendre la tête du Conseil des ministres dans la principauté de Bulgarie « libérée », tout comme que le chef de l’État puisse être un étranger, alors que de nos jours la binationalité fait naître un risque pour la protection de l’unité et de la sécurité nationales, tout comme pour les intérêts de la souveraineté nationale bulgare. On ne voit pas non plus pourquoi il y aurait une exception bulgare à ce sujet : pourquoi l’analyse est-elle si marginale en droit comparé ? [5]
De la même manière, la doctrine juridique bulgare qui se penche sur la question prétend que la binationalité constitueraient une menace pour la sécurité nationale, sans avancer de véritables arguments : « la proposition de réforme de l’article 65, paragraphe 1 de la Constitution, par laquelle on permet aux Bulgares binationaux d’être élus députés et nommés ministres (…) entraîne une menace directe pour la sécurité nationale » [6].
Si Alexandre Ier de Bulgarie, le roi Ferdinand, Ehrnrooth et Sobolev, de même que Jireček, représentaient une menace pour la sécurité nationale, pourquoi personne n’a-t-il jamais proposé qu’ils fussent écartés pour cette raison ? On ne considère presque nulle part au sein de l’UE, ni à travers le monde, que la double nationalité dans l’exercice des mandants politiques représente une menace directe pour la sécurité nationale.
Les usages abusifs de la figure juridique des gouvernements d’affaires courantes
La réforme constitutionnelle du pouvoir exécutif en Bulgarie touche aussi à un autre élément crucial de la pratique constitutionnelle bulgare, à savoir la figure juridique des gouvernements d’affaires courantes. Tout comme la suspicion envers la double nationalité, cette figure juridique est courante, sous une forme spécifique, surtout dans la pratique constitutionnelle bulgare.
Selon Mme le Pr Emilia Drumeva, le gouvernement d’affaires courantes est l’une des deux variantes des gouvernements autres qu’ordinaires, tout comme les gouvernements démissionnaires [7]. Il n’est reste pas moins que Mme le Pr Drumeva omet de relever que, dans l’Histoire constitutionnelle bulgare, la figure juridique des gouvernements d’affaires courantes n’est ni connue ni très diffusée en dehors de la Bulgarie.
En français, gouvernement/cabinet d’affaires courantes correspond le plus souvent à gouvernement démissionnaire, lequel s’en tient à la gestion des affaires courantes car il ne bénéficie pas d’un soutien politique suffisant en vue de prendre des décisions importantes. Le gouvernement démissionnaire est effectivement désigné dans le manuel du Pr Drumeva en tant qu’équivalent du caretaker government anglais. Il n’y a pas lieu de distinguer entre gouvernement démissionnaire et gouvernement d’affaires courantes dans la plupart des droits constitutionnels. Seule la Bulgarie a développé la figure juridique des gouvernements d’affaires courantes qui ne sont pas des gouvernements démissionnaires, mais bien des gouvernements temporaires ad hoc.
Le problème avec les gouvernements d’affaires courantes, c’est que, contrairement aux gouvernements démissionnaires, ils « n’ont pas été élus par l’Assemblée nationale et de ce fait, ses prérogatives sont tout de même limitées » [8] (italiques ajoutés). En Bulgarie, de nos jours, en contradiction avec l’histoire constitutionnelle nationale, la solution préférée en cas de crise parlementaire, ce sont les gouvernements d’experts qui ne sont ni élus ni approuvés par l’Assemblée nationale, en contradiction complète avec la théorie du régime parlementaire. Cela se répercute bien entendu sur le régime politique. M. Le Pr Philippe Lauvaux a prouvé que le présidentialisme est avant toute chose une question de pratique constitutionnelle et non pas une conséquence du mode d’élection du président [9]. Un président faible peut devenir fort à un moment donné, tout comme un président aux pouvoirs immenses, à l’instar du président français, peut devenir un président faible en période de cohabitation.
Avec la nomination d’un gouvernement d’affaires courantes, le président bulgare introduit du présidentialisme en Bulgarie, lequel est en principe inhabituel pour le parlementarisme bulgare. M. le Pr Plamen Kirov relève, sans introduire la notion de « présidentialisme », que « l’implication du président lors de la formation du gouvernement est la plus décisive lors de la nomination du gouvernement d’affaires courantes » [10]. Le gouvernement d’affaires courantes est « placé sous le contrôle du chef de l’État et il engage sa responsabilité politique envers lui ; il assume la responsabilité de l’exercice du pouvoir exécutif jusqu’à la formation du gouvernement suivant élu par l’Assemblée nationale » [11].
Que s’est-il passé avec la dernière réforme constitutionnelle ? Au lieu de supprimer la figure juridique des gouvernements d’affaires courantes, la Constitution a limité le nombre de personnes pouvant potentiellement être nommées en tant que premier ministre dans un tel cas de figure :
Peut être nommé ministre des affaires courantes le Président de l’Assemblée nationale, le gouverneur ou le sous-gouverneur de la Banque nationale de Bulgarie, le Président de la Cour des comptes et le médiateur ou son adjoint (Article 99, paragraphe 5, introduit en 2023).
Ainsi, non seulement il n’est pas possible de permettre un vote de confiance par l’Assemblée nationale, ce qui est l’exigence fondamentale du régime parlementaire afin d’éviter les états d’exception, mais on augmente également de la sorte le risque de blocage au cas où les personnes comprises dans le numerus clausus refuseraient ou seraient empêchées de former un gouvernement. Lorsque l’état d’exception devient la norme, le régime parlementaire s’affaiblit au lieu d’être rationalisé. Lorsque l’état d’exception est conjugué à un blocage constitutionnel, on introduit un chaos supplémentaire qui ébranle les fondements de la démocratie. La Cour constitutionnelle pourrait trouver une solution en cas de blocage, mais un tel déblocage constituerait une solution temporaire.
